OVG Bautzen zur Altlastproblematik in Insolvenzverfahren

Ordnungsrechtliche Verantwortung des Verwalters für Altlasten in der Insolvenz, Freigabeerklärung

GesO § 8 Abs. 2; KrW-/AbfG § 36 Abs. 2

1. Eine ordnungsrechtliche Inanspruchnahme von Gesamtvollstreckungs- oder Insolvenzverwaltern für Störungen, die von der Masse ausgehen, kommt nur insoweit in Betracht, als die Tatbestandsmerkmale der jeweiligen Eingriffsname in der Person des Gesamtvollstreckungs- bzw. Insolvenzverhaltens vorlägen (wie BVerwG, Urt. v. 23.9.2004, BVerwGE 122, 75).
2. Nachsorgeanordnungen i.S.v. § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG sind stets an den (letzten) Inhaber oder Betreiber einer Deponie zu richten.
3. Liegt keine förmliche Zulassungsentscheidung zum Betrieb einer Deponie vor, so kann das vollständige und dauerhafte Ausbleiben faktischer Betriebshandlungen des Inhabers zur Annahme einer Stilllegung auswirken. Dies gilt auch dann, wenn es ohne Zustimmung des Inhabers zu „wilden“ Ablagungen von Abfällen durch Dritte gekommen ist (Abweichung von der Rechtsprechung des vormals zuständigen 1. Senats des SächsOVG).
OVG Sachsen, Urteil vom 18.10.2005 – 4 B 271/02

Problemstellung:

Der Kläger ist Gesamtvollstreckungsverwalter über das Vermögen einer GmbH in Liquidation. Er wendet sich gegen eine zwangsgeldbewehrte Nachsorgeanordnung für eine seit etwa 1900 genutzte Betriebsdeponie der Insolvenzschuldnerin.

Die GmbH hatte ihre Produktion sowie die weitere Ablagerung von Abfällen auf der Betriebsdeponie zum September 1993 eingestellt. Mit Beschluss vom 30.11.1993 eröffnete das Amtsgericht Dresden das Gesamtvollstreckungsverfahren über das Vermögen der GmbH und bestellte den Kläger zum Gesamtvollstreckungsverwalter. In der Folgezeit kam es ohne Zustimmung des Klägers oder der GmbH i.L. zu „wilden“ Ablagerungen von Hausmüll, Schrott und Industrieabfällen im Bereich der Deponie.

Der Liquidator der Insolvenzschuldnerin hatte mit einem an das Regierungspräsidium Dresden gerichteten, unter dem Briefkopf der GmbH verfassten Schreiben vom 13.2.1995 die beabsichtigte Stilllegung der Deponie „gemäß § 10a Abfallgesetz“ angezeigt. In diesem Schreiben, das nach den Ausführungen des Liquidators „in Abstimmung“ mit dem Kläger erfolgte, wurde u. a. darauf hingewiesen, dass die Deponie bereits seit dem „30.11.1993“ stillgelegt sei.

Nachdem das damalige Staatliche Umweltfachamt Radebeul in einer Stellungnahme vom Juli 1995 darauf hingewiesen hatte, dass die Stilllegungsanzeige unvollständig und der Deponieboden nur unzureichend gegen Versickerungen geschützt sei, hörte das seinerzeit zuständige Landratsamt Riesa-Großenhain den Kläger im September 1995 zum Erlass einer Anordnung nach § 10 Abs. 2 AbfG an und wies darauf hin, dass die Betriebsdeponie keinen Bestandsschutz genieße, da sie weder nach dem Recht der DDR genehmigt worden sei noch eine Altanlagenanzeige nach § 9 a Abs. 2 AbfG vorliege. Im September 1996 forderte das zwischenzeitlich zuständig gewordene Regierungspräsidium Dresden den Kläger unter Hinweis auf das vorangegangene Schreiben des Landratsamts erneut zur Stellungnahme auf.

Mit einem an den Liquidator gerichteten Schreiben vom 23.10.1996 gab der Kläger das „Deponiegelände“ aus der Gesamtvollstreckungsmasse frei und wies darauf hin, dass der Liquidator für die weitere Verwaltung und ggf. auch wirtschaftliche Verwertung der Deponie zuständig sei. Die erfolgte Freigabe teilte der Kläger dem Regierungspräsidium Dresden mit Schreiben vom 25.10.1996 mit.

Nachdem sich der Liquidator gegen eine behördliche Inanspruchnahme verwahrt und der Kläger auf die für eine Deponiesanierung unzureichende Masse hingewiesen hatte, erließ das Regierungspräsidium Dresden einen zwangsgeldbewehrten Bescheid gegenüber dem Kläger, durch den die weitere Ablagerung von Abfällen auf der Deponie untersagt (Nr. 1) sowie die Errichtung einer Grundwassermessstelle (Nr. 2) und die Entnahme sowie die Untersuchung von Wasserproben (Nr. 3) angeordnet wurde. In Vorbereitung der zugleich angeordneten Abschlussplanung für die Sicherung und Rekultivierung (Nr. 5) wurden dem Kläger mehrere näher bezeichnete Untersuchungen sowie Vermessungen im Bereich der Deponie auferlegt (Nr. 4). Zur Begründung des auf § 21 Abs. 2 und § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG gestützten Bescheids führte das Regierungspräsidium im Wesentlichen aus, der Kläger sei als Gesamtvollstreckungsverwalter für den ordnungsgemäßen Deponieabschluss verantwortlich und könne sich seinen ordnungsrechtlichen Verpflichtungen nicht durch die Freigabe von Vermögensgegenständen entziehen.

Der Widerspruch und eine Anfechtungsklage des Klägers vor dem Verwaltungsgericht Dresden hiergegen blieben in der Sache ohne Erfolg. Der Kläger wandte sich daher im Wege der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts.

Dieses hatte die Klageabweisung damit begründet, dass gemäß § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes haben treffen können, weil sie Kenntnis von der tatsächlichen Stilllegung erlangt habe und der Klägers bei Erlass der Anordnung Inhaber der Deponie gewesen sei. Denn mit der Eröffnung des Gesamtvollstreckungsverfahrens sei die Verwaltungs- und Verfügungsbefugnis über die zum Vermögen der GmbH gehörende Deponie auf den Kläger übergegangen; ansonsten hätte er auch keine Stilllegung veranlassen können. Ein Gesamtvollstreckungsverwalter sei selbst im Fall einer sofortigen Stilllegung für die weitere Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Pflichten aus einem Deponiebetrieb verantwortlich. Für seine Inanspruchnahme reiche es aus, dass die Gemeinschuldnerin die Deponie vor Eröffnung des Gesamtvollstreckungsverfahrens betrieben habe.

Der Kläger macht hiergegen geltend, nie Inhaber oder Betreiber der Deponie i.S.v. § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG gewesen zu sein, da dies eine noch betriebene – also nicht stillgelegte – Deponie voraussetze. Dies folge schon aus § 36 Abs. 1 KrW-/AbfG, der den Inhaber verpflichte, die „beabsichtigte“ Stilllegung unverzüglich anzuzeigen. Entscheidend für die Betreiberstellung sei neben der tatsächlichen Verfügungsgewalt auch die Wahrnehmung der Betriebsführung. Eine solche habe der Kläger weder vor noch nach Erlass des angefochtenen Bescheids ausgeübt. Die „wilden“ Ablagerungen Dritter im Bereich der Deponie seien nicht geeignet, eine Betreiberstellung des Klägers für die bereits stillgelegte Anlage zu begründen. Solche Ablagerungen begründeten ggf. eine Ordnungspflichtigkeit als Zustandsstörer, nicht jedoch als Verhaltensstörer. Das Ausbleiben illegaler Ablagerungen durch Dritte sei auch kein taugliches Kriterium für eine Unterscheidung zwischen stillgelegten und nicht stillgelegten Deponien. Entscheidend sei vielmehr der aus den objektiven Umständen erkennbare Wille, die weitere bestimmungsgemäße Nutzung der Betriebsdeponie dauerhaft zu beenden.

Da sowohl § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG als auch § 5 Abs. 3 BImSchG eine verhaltensbezogene Pflichtenstellung begründeten, könne ein Gesamtvollstreckungsverwalter nach diesen Vorschriften nur dann in Anspruch genommen werden, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen in seiner Person erfüllt seien. Bei bereits stillgelegten Anlagen sei dies nur dann der Fall, wenn der Verwalter den Anlagenbetrieb wieder aufgenommen habe. Daran fehle es hier.

Der Kläger war weiterhin der Ansicht, auch nicht Zustandsstörer zu sein, da durch seine Freigabeerklärung vom 23.10.1996 die Verwaltungs- und Verfügungsbefugnis über die Deponie an die GmbH zurückgefallen sei. Dementsprechend schließe die mehr als ein Jahr vor Erlass des Ausgangsbescheids erklärte Freigabe des Deponiegeländes eine ordnungsrechtliche Inanspruchnahme des Klägers insgesamt aus. Eine damit verbundene „Überwälzung“ von Sanierungskosten auf die Allgemeinheit müsse nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hingenommen werden.

Zusammenfassung der Entscheidungsgründe:

Das Sächsische Oberverwaltungsgericht hat der Berufung des Klägers stattgegeben.

Es geht davon aus, dass die einzig in Betracht kommende Ermächtigungsgrundlage für eine Inanspruchnahme des Klägers in § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG zu sehen ist, der die Anordnung von im Interesse einer gemeinwohlverträglichen Abfallentsorgung gebotenen Nachsorgemaßnahmen umfassend regele.

§ 36 Abs. 2 KrW-/AbfG läßt nur Anordnungen gegenüber dem „Inhaber einer Deponie“ zu. Inhaber oder Betreiber einer Deponie i.S.v. § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG könne nur derjenige sein, der sowohl die rechtliche Verfügungsgewalt über die Anlage innehabe als auch die tatsächliche Betriebsführung der Deponie wahrnehme. Sei eine Anlage nacheinander von mehreren Inhabern betrieben worden, so sei nach dem Normzweck des § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG stets der letzte Deponiebetreiber heranzuziehen, also derjenige, der bei Bekundung der Stilllegungsabsicht (§ 36 Abs. 1 KrW-/AbfG) oder im Zeitpunkt der tatsächlichen dauernden Stilllegung die Betreiberstellung innehatte. Vorgänger des letzten Inhabers könnten nicht nach § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG, sondern nur nach Maßgabe anderer ordnungsrechtlicher Vorschriften – etwa als Verhaltens- oder Zustandsstörer – herangezogen werden.

Nach diesen Grundsätzen scheidet eine Inanspruchnahme des Klägers aus, weil er die Deponie zu keinem Zeitpunkt selbst betrieben habe. Die vom Kläger mit Eröffnung des Gesamtvollstreckungsverfahrens erlangte Verwaltungs- und Verfügungsbefugnis über die zum Vermögen der GmbH gehörende Betriebsdeponie sowie deren Besitz reichten zur Begründung einer Betreiberstellung nicht aus, weil neben der – bis zur erfolgten Freigabe ohne weiteres gegebenen – rechtlichen Verfügungsmacht über die Deponie auch eine tatsächliche Betriebsführung durch den Kläger erforderlich gewesen wäre.

Daran habe es hier gefehlt, da er mit der Eröffnung des Gesamtvollstreckungsverfahrens die zuvor von der GmbH bereits (faktisch) dauerhaft stillgelegte Deponie übernommen habe, ohne einen erneuten Deponiebetrieb in der Folgezeit aufgenommen oder dies auch nur beabsichtigt zu haben. Liege keine förmliche Zulassungsentscheidung zum Betrieb einer Abfalldeponie vor, reiche jedenfalls das vollständige und dauerhafte Ausbleiben jeglicher faktischen Betriebshandlungen des Inhabers zur Annahme einer Stilllegung aus.

An dieser Beurteilung ändere sich weder etwas dadurch, dass die Stilllegungsanzeige des Liquidators vom 13.2.1995 „in Abstimmung“ mit dem Kläger erfolgt sei, noch dadurch, dass zwischen der faktischen Deponiestilllegung im Herbst 1993 und der Stilllegungsanzeige vom Februar 1995 ein Zeitraum von deutlich mehr als einem Jahr verstrichen ist. Eine Inhaber- oder Betreiberstellung des Klägers lasse sich auch nicht daraus ableiten, dass es nach der faktischen Stilllegung der Deponie zu „wilden“ Ablagerungen von Abfällen im Bereich der Deponie gekommen ist. Denn diese Ablagerungen erfolgten nicht etwa auf Veranlassung des Klägers oder der GmbH oder mit deren Billigung, sondern wurden gegen den Willen der Genannten illegal von Dritten vorgenommen. Die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit eines Deponiebetreibers oder eines Grundstückseigentümers in Fällen dieser Art beschränke sich darauf, die ungenehmigten Ablagerungen zu beseitigen, umfasse aber nicht zugleich die Sanierungsverantwortung für eine über Jahrzehnte hinweg anderweitig genutzte Betriebsdeponie. Dies trage der von Verfassungs wegen gebotenen Begrenzung der Zustandsstörerhaftung durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung.

Soweit sich der 1. Senat (Beschl. v. 15.10.1999, aaO) darüber hinaus auf den Standpunkt gestellt hat, ein Gesamtvollstreckungsverwalter könne jedenfalls als Zustandsstörer für die Erfüllung der Pflichten aus § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG herangezogen werden, vermochte sich der erkennende Senat dem ebenso wenig anzuschließen. Eine ordnungsrechtliche Inanspruchnahme von Gesamtvollstreckungs- oder Insolvenzverwaltern für Störungen, die von der Masse ausgehen, komme nur insoweit in Betracht, als die Tatbestandsmerkmale der jeweiligen Eingriffsnorm in der Person des Gesamtvollstreckungsverwalters vorlägen. Da § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG nicht lediglich an die Verfügungsmacht über eine Deponie, sondern – insoweit mit §§ 5, 22 BImSchG vergleichbar – an die Stellung als Anlagenbetreiber anknüpft, reichten die Verfügungsbefugnis und der Besitz über ein Deponiegelände zur Inanspruchnahme nach § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG nicht aus. Ebenso wenig könne der Kläger als Rechtsnachfolger der in Gesamtvollstreckung befindlichen GmbH herangezogen werden.

Eine Inanspruchnahme des Klägers zur Durchführung der angeordneten Maßnahmen scheide schließlich auch aufgrund der Freigabeerklärung des Klägers aus. Denn diese hat nach Ansicht des Senats zur Folge, dass selbst eine bestehende Ordnungspflicht des Klägers aus § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG entfallen wäre.

Denn der Senat hält die Freigabe von Massegegenständen durch den Gesamtvollstreckungsverwalter auch bei kontaminierten Gegenständen für zulässig und für das Ordnungsrecht grundsätzlich für beachtlich. Die grundsätzliche Beachtlichkeit der Freigabeerklärung schließe es zwar nicht aus, dass eine solche Erklärung wegen der Tatbestandsmerkmale, an die die Ordnungspflicht anknüpfe, ordnungsrechtlich ins Leere gehen könne oder dass der Gesetzgeber ihr gezielt die ordnungsrechtlichen Wirkungen nehme. Ob einer dieser Fälle vorliege, sei jedoch durch Auslegung des jeweiligen Ordnungsrechts zu ermitteln.

Da das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz keine ausdrückliche Regelung dieser Frage enthält, hat der Senat darauf abgestellt, ob eine Freigabeerklärung mit dem Normzweck des § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG – der Inanspruchnahme des letzten Deponiebetreibers für erforderliche Nachsorgemaßnahmen – vereinbar ist. Dies wäre nach Ansicht des Senats selbst dann zu bejahen gewesen, wenn das bloße „Liegenlassen“ einer Deponie zur Begründung einer Betreiberstellung ausreichen würde. Denn in diesem Fall hätte die Freigabe zur Folge gehabt, dass die durch den Liquidator vertretene GmbH i.L., die in der Deponie nach erfolgter Freigabe ebenso wenig Betriebshandlungen vorgenommen habe, als letzte Deponiebetreiberin anzusehen und nach § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG ordnungspflichtig wäre. Dass die GmbH i.L. mangels finanzieller Mittel zur Durchführung der angeordneten Maßnahmen nicht in der Lage sei, rechtfertige allein noch keine andere Beurteilung der Rechtslage.

Kommentar:

Begrüßenswert ist die Feststellung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts, dass eine Freigabeerklärung des Gesamtvollstreckungsverwalters/Insolvenzverwalters grundsätzlich auch im öffentlichen Recht beachtlich ist.

Diese Feststellung wird im Weiteren jedoch dadurch relativiert, dass die rechtliche Wirkung der Freigabe von den Vorgaben der jeweiligen ordnungsrechtlichen Ermächtigungsnorm abhängig ist. Eine ordnungsrechtliche Verpflichtung greift danach nur, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Norm auch in der Person des Verwalters vorliegen. Dies bedeutet, dass ein Verwalter sich nicht darauf verlassen kann, durch eine Freigabeerklärung allein eine Beschränkung der öffentlich-rechtlichen Haftung zu erreichen. Zwar wird eine Haftung nach dem jeweiligen bereichsspezifischen Ordnungsrecht oftmals ausgeschlossen sein, solange der Verwalter – wie im vorliegenden Fall – selbst nicht aktiv tätig wird. Die Möglichkeit der Betriebsfortführung ist ihm jedoch dadurch von vornherein verschlossen.

Das Urteil knüpft an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an, wonach allein nach dem Ordnungsrecht zu bestimmen ist, ob den Gesamtvollstreckungsverwalter/Insolvenzverwalter eine Ordnungspflicht für eine Störung trifft, die von einem Massegegenstand ausgeht. Der Widerspruch zur Rechtsprechung des BGH, der in der Insolvenzeröffnung eine Zäsur für die Bewertung einer Sanierungspflicht als Masseverbindlichkeit sieht, bleibt damit auch weiterhin bestehen.

Dr. Kristof Biehl
Rechtsanwalt

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